CONFCONSUMATORI > Osservatorio disposizioni Covid-19 Repertorio online sui principali sviluppi normativi, amministrativi e giurisprudenziali relativi all’emergenza Covid-19

OSSERVATORIO SULLE DISPOSIZIONI RELATIVE ALL’EMERGENZA COVID-19

INTRODUZIONE

Con questo spazio Confconsumatori, nell’ambito del progetto “Consumatori re-start 2021” messo a disposizione un repertorio online con numerose informazioni utili sui principali sviluppi normativi, amministrativi e giurisprudenziali relativi all’emergenza Covid-19.

Il nostro osservatorio è mirato, in particolare, alle esigenze dei cittadini-consumatori e non raccoglie tutte le disposizioni emanate. Per avere accesso a ulteriori provvedimenti correlati alla pandemia e approfondimenti, consultare i seguenti link:

Per gli atti normativi: https://www.gazzettaufficiale.it/dettaglioArea/12
Per atti amministrativi: http://www.protezionecivile.gov.it/attivita-rischi/rischio-sanitario/emergenze/coronavirus/normativa-emergenza-coronavirus
Faq del Governo: https://www.governo.it/it/articolo/domande-frequenti-sulle-misure-adottate-dal-governo/15638
Regione Emilia-Romagna: https://www.regione.emilia-romagna.it/coronavirus/norme

PRINCIPALI CONTENUTI DI INTERESSE PER I CONSUMATORI

NORME

Decreto Legislativo 2 gennaio 2018 n° 1 – Codice della protezione civile.

Meritano una particolare attenzione le recenti modifiche introdotte dal D.lgs. n. 4 del 6 febbraio 2020 (“Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1, recante: «Codice della protezione civile»”), che hanno favorito una semplificazione delle procedure attivabili nelle fasi emergenziali: l’obiettivo è stato quello di implementare il dialogo, l’organizzazione e il coordinamento tra i diversi enti locali. Dal punto di vista dell’assetto gerarchico, il Codice della protezione civile colloca al vertice della catena decisionale il Presidente del Consiglio dei Ministri, seguito dal Capo del Dipartimento della Protezione civile; autorità locali come il Presidente della Giunta Regionale, invece, si configurano come soggetti attuatori.

È da ricordare che la Costituzione attribuisce allo Stato una competenza legislativa esclusiva nelle materie di profilassi internazionale e determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni riguardanti i diritti civili e sociali su tutto il territorio nazionale (art. 117, comma 2, lett. m e q), mentre traccia una competenza concorrente in tema di tutela della salute e protezione civile (art. 117, comma 3). In quest’ultimo caso, le Regioni hanno potestà normativa, ma occorre che lo Stato fissi i principi fondamentali e assicuri il coordinamento, in modo da evitare disparità di trattamento sul territorio nazionale.

Decreto-legge n. 6 del 23 febbraio 2020 – Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19 (convertito con modificazioni dalla L. 5 marzo 2020, n. 13) e Decreto-legge n. 19 del 25 marzo 2020 – Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19 (convertito con modificazioni dalla L. 22 maggio 2020, n. 35).

Emanati per far fronte alla nuova situazione emergenziale, i due decreti-legge di febbraio e marzo 2020 (n° 6 e 19) hanno costituito i pilastri del cosiddetto “diritto speciale della pandemia”. Hanno, dunque, definito un primo quadro delle misure adottabili dalle autorità competenti, inizialmente concepite nella forma del DPCM (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri), di competenza statale). Solo in seconda battuta – in caso di estrema necessità e urgenza, nelle more dell’adozione dei DPCM – sarebbero dovuti entrare in gioco i decreti regionali. In realtà, i Presidenti delle Regioni o i Sindaci sono spesso intervenuti con misure anche più restrittive rispetto a quelle nazionali, ingenerando conflitti istituzionali e incertezza nell’interpretazione da parte dei cittadini.

Decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 poi convertito nella legge n. 27 del 24 aprile 2020 (c.d. “Cura Italia”, recante “Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19. Proroga dei termini per l’adozione di decreti legislativi”).

Il cosiddetto decreto “Cura Italia” ha introdotto numerose misure di sostegno economico per le imprese e i lavoratori. Di particolare interesse è l’art. 88-bis su “Rimborso di titoli di viaggio, di soggiorno e di pacchetti turistici”, che ha aperto la possibilità alle aziende di offrire dei voucher in luogo dei rimborsi in denaro per i servizi resi impossibili dall’emergenza pandemica. Tale disciplina risulta ora applicabile ai soli contratti con esecuzione prevista tra l’11 marzo 2020 e il 30 settembre 2020, la cui risoluzione sia stata effettuata entro il 31 luglio 2020 (sia da parte del viaggiatore, che da parte del fornitore del servizio).

Il dibattito sui voucher ha suscitato una discussione molto accesa: simili previsioni, infatti, risultano in contrasto con la normativa europea sui pacchetti turistici e i diritti dei passeggeri, la quale contemplerebbe il rimborso in denaro. Ciò ha comportato anche una messa in mora della Commissione Europea e l’apertura di una procedura d’infrazione a carico dello Stato italiano, conclusasi però con l’archiviazione il 30 ottobre 2020.

Nelle successive modifiche dell’art. 88-bis, è rimasta invariata la validità di dodici mesi per i voucher relativi ai titoli di viaggio per il trasporto aereo, ferroviario e marittimo; per i soli pacchetti turistici, invece, la durata dei buoni è stata aumentata a 24 mesi. In ogni caso, è prevista la possibilità di richiedere ed ottenere il rimborso dell’importo, nel caso in cui il voucher non venga utilizzato entro la scadenza.

Decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 – Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19 (convertito con modificazioni dalla L. 22 maggio 2020, n. 35).

Attraverso tale decreto-legge, è stato disciplinato il quadro delle nuove misure di contenimento a tutti i livelli (nazionale, regionale e infraregionale), con una particolare attenzione al sistema di controlli e sanzioni. Si è cercato, inoltre, di arginare la proliferazione di normative regionali o comunali discordanti, potenziando il potere di ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri e circoscrivendo quello delle Regioni a un ruolo residuale.

Decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33 – Ulteriori misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19 (convertito con modificazioni dalla L. 14 luglio 2020, n. 74).

Insieme al cosiddetto “decreto riaperture” (decreto-legge n° 52 del 22 aprile 2021, che ha previsto l’introduzione del “green pass” o “certificazione verde”), tale provvedimento ha segnato l’avvento della “fase due” dell’emergenza, caratterizzata da un progressivo allentamento delle misure restrittive.

Le principali modifiche hanno riguardato la ripresa degli spostamenti all’interno o all’esterno dei confini regionali e delle attività economiche, produttive e sociali, basandosi su un sistema di monitoraggio della situazione epidemiologica coinvolgente Sistemi Sanitari Regionali, Ministero della Salute, Istituto Superiore Sanità e Comitato Tecnico Scientifico. A seconda dei differenti gradi di criticità, è rimasta la classificazione delle Regioni in quattro aree (zona bianca, gialla, arancione e rossa), con corrispondenti livelli di restrizioni anti-contagio.

Pur mantenendo l’impostazione “accentrata” del decreto-legge n. 19 di marzo 2020, è stata prevista la possibilità per le Regioni di introdurre misure derogatorie, ampliative o restrittive rispetto a quelle statali, informando il Ministero della Salute. Tale disposizione è stata poi modificata con il successivo d.l. n° 125 di ottobre 2020, disponendo la necessità di una vera e propria intesa con il Ministero della Salute per l’introduzione di misure ampliative rispetto a quelle nazionali (procedura che è stata seguita, nella prassi, in un numero ridotto di casi, denotando un’elevata conflittualità tra livelli di governo).

Decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (c.d. “decreto rilancio”, recante “Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonché di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19”), convertito con modifiche attraverso la legge 17 luglio 2020, n. 77.

Le principali misure introdotte hanno riguardato il prolungamento della Cassa integrazione guadagni e del lavoro a distanza, nonché l’introduzione di bonus e agevolazioni sulle seconde case e l’acquisto di nuove automobili. Di particolare interesse per i consumatori appaiono le modificazioni introdotte all’art. 88-bis del d.l. 18/2020 (c.d. “Cura Italia”) sui rimborsi dei titoli di viaggio, di soggiorno e di pacchetti turistici (si veda il Decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 c.d. “Cura Italia”).

Decreto-legge 13 marzo 2021, n. 30 – Misure urgenti per fronteggiare la diffusione del COVID-19 e interventi di sostegno per lavoratori con figli minori in didattica a distanza o in quarantena (convertito con modificazioni dalla L. 6 maggio 2021, n. 61)

La pandemia da Covid-19 ha impattato sulla quotidianità di ciascuno di noi: per far fronte alle nuove esigenze in ambito lavorativo e familiare, sono state introdotte agevolazioni ad hoc, che hanno ampliato la possibilità di svolgere la prestazione di lavoro in modalità agile e garantito congedi e bonus per i genitori.

Decreto-legge 22 marzo 2021 n. 41 (c.d. “decreto sostegni”, recante “Misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse all’emergenza da COVID-19”, convertito con modifiche attraverso la legge n. 69/2021).

Il cosiddetto “decreto sostegni” è intervenuto con misure a supporto delle imprese e del lavoro, delle filiere agricole e di altri settori in stato di crisi, oltre che a tutela di salute, sicurezza, istruzione e cultura e di contrasto alla povertà. Si vedano anche le SLIDE riassuntive della Presidenza del Consiglio dei Ministri:

Decreto-Legge 25 maggio 2021 n. 73 (noto come “decreto sostegni bis”, recante “Misure urgenti connesse all’emergenza da COVID-19 per le imprese, il lavoro, i giovani, l salute e i servizi territoriali” e convertito con la legge n. 106/2021).

Oltre a disciplinare l’accesso a numerosi bonus (es.: per imprese, locazioni e alberghi, ristorazione, vacanze, auto, sport), tale provvedimento è intervenuto sui fronti dell’insegnamento scolastico e del sostegno all’occupazione e alla famiglia.

ATTI AMMINISTRATIVI

Delibera del Consiglio dei Ministri 31 gennaio 2020 – Dichiarazione dello stato di emergenza in conseguenza del rischio sanitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili.

La dichiarazione dello stato di emergenza del gennaio 2020 – ai sensi dell’articolo 24 del Codice della protezione civile – ha costituito “l’atto di nascita” dell’emergenza pandemica. Tale strumento ha consentito di legittimare tutta una serie di poteri e competenze in capo al Servizio nazionale della protezione civile, in modo da far fronte alla situazione con misure ad hoc (es.: ordinanze del Capo del Dipartimento della protezione civile).

In seguito, lo stato di emergenza è stato prorogato fino al 29 luglio e 7 ottobre 2020, 13 gennaio, 31 luglio e 31 dicembre 2021.

Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri DPCM 23 febbraio 2020 – Disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19.

Il primo DPCM dell’emergenza è stato emanato ad integrazione del decreto-legge n° 6 del 23 febbraio 2020, prevedendo una serie di misure attuative. Nelle aree considerate maggiormente a rischio (prima zona rossa, comprendente alcuni comuni del basso lodigiano e Vò) sono state disposte restrizioni delle libertà personali e di circolazione, limitazioni alle attività consentite, agevolazioni del lavoro agile.

N.B.: Il DPCM (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri) è un provvedimento amministrativo, che deve operare all’interno di una cornice generale fissata con atto avente forza di legge e, normalmente, ha proprio la funzione di specificare in modo più dettagliato il funzionamento della normativa. È impugnabile di fronte al TAR e direttamente disapplicabile dal giudice, ove lo ritenga illegittimo.

Decreto del Presidente della Repubblica DPR 9 aprile 2020 – Annullamento straordinario dell’ordinanza n. 105 del 5 aprile 2020 del sindaco del comune di Messina e Parere del Consiglio di Stato del 7 aprile 2020, n. 735.

Tra i vari conflitti istituzionali scaturiti tra Stato e Regioni/Sindaci nella gestione dell’emergenza si ricorda, in particolare, quello relativo all’ordinanza n° 105/2020 del Sindaco di Messina, che prevedeva l’obbligo di registrazione e il rilascio di un nulla osta per poter attraversare lo stretto. Chiamato a pronunciarsi, il Consiglio di Stato ha ritenuto il provvedimento comunale illegittimo sotto svariati profili di incostituzionalità, atteso che la gestione dell’emergenza dev’essere unitaria e non può essere vanificata da interventi regionali o locali discordanti, specialmente quando si tratta di limitare le libertà costituzionali. All’esito di tale parere, il Presidente della Repubblica ha esercitato il potere di annullamento straordinario.

Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri DPCM 2 marzo 2021 – Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2020, n. 35, recante «Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19», del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2020, n. 74, recante «Ulteriori misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19», e del decreto-legge 23 febbraio 2021, n. 15, recante «Ulteriori disposizioni urgenti in materia di spostamenti sul territorio nazionale per il contenimento dell’emergenza epidemiologica da COVID-19».

Il provvedimento ha confermato diverse misure urgenti di contenimento del contagio sull’intero territorio nazionale, introducendone di nuove. A seconda dei differenti gradi di criticità, è rimasta la classificazione delle Regioni in quattro aree (zona bianca, gialla, arancione e rossa), con corrispondenti livelli di restrizioni anti-contagio.

GIURISPRUDENZA

TAR Milano, decreto n° 634 del 22 aprile 2020.

La pronuncia ha costituito un altro esempio di tensione nella ripartizione delle competenze tra autorità centrali e locali durante la gestione della crisi. Il TAR di Milano ha disposto la sospensione parziale dell’ordinanza della Regione Lombardia n°528/2020, che autorizzava la consegna a domicilio da parte dei commercianti al dettaglio anche per le categorie merceologiche non incluse nell’allegato 1 del D.P.C.M. del 10 aprile 2020, ponendosi dunque in contrasto con le disposizioni nazionali.

TAR Lazio, sentenza n° 8615 del 22 luglio 2020.

Tale sentenza ha affrontato la tematica della trasparenza e accessibilità dei dati e dei verbali del Comitato tecnico scientifico, organismo di supporto specialistico alle decisioni del Governo. Accogliendo il ricorso, il TAR Lazio si è fondato su una delle discipline cardine del diritto amministrativo, ossia quella sull’accesso agli atti: tale normativa, a ben vedere, è applicabile non solo agli atti amministrativi in sé (e.s.: DPCM), ma anche a tutti quegli atti “intermedi” alla base del contenuto decisionale dei DPCM. Ciò, a maggior ragione, se si considera il particolare impatto di tali provvedimenti sui territori e sulla collettività.

Tribunale di Milano, sentenza n° 1940 del 16 novembre 2020.

Le restrizioni necessarie a fronteggiare l’epidemia da Covid-19 hanno sollevato alcuni dubbi circa la legittimità della rilevanza penale del falso dichiarato nelle autocertificazioni. Un esempio di tale orientamento si è riscontrato nella sentenza n°21394/2020 del Tribunale di Milano (GUP Roberto Crepaldi), che si è pronunciato per l’assoluzione del titolare di un’impresa, anche se il modulo di autocertificazione non avesse trovato riscontro nei successivi accertamenti della Polizia giudiziaria.

Le motivazioni hanno distinto due tipi di oggetto delle autocertificazioni: da un lato, le dichiarazioni riguardanti un fatto passato, che potrebbero configurare il reato di falso; dall’altro, come nel caso in esame, quelle che hanno ad oggetto mere intenzioni future, volontà o propositi (dunque, mutevoli), non riconducibili all’ambito applicativo del reato contestato.

Corte Costituzionale, sentenza n° 37 del 12 marzo 2021

La Corte costituzionale ha accolto il ricorso del Governo contro la legge della regione Valle d’Aosta n° 11 del 9 dicembre 2020, che prevedeva misure anti-contagio diverse da quelle statali. Tale sentenza ha espresso un concetto fondamentale: la Costituzione attribuisce allo Stato una competenza legislativa esclusiva in tema di profilassi internazionale; pertanto, le Regioni – anche a Statuto speciale – non possono invadere lo spazio di competenza esclusiva riservata allo Stato in questa materia.

Di conseguenza, la Corte ha dichiarato costituzionalmente illegittime alcune disposizioni della legge regionale, limitatamente alle parti in cui si prevedevano misure di contrasto all’epidemia differenti dalla normativa statale.

Tribunale di Milano, sentenza depositata il 16 marzo 2021.

Sempre riguardo al tema della rilevanza penale del falso dichiarato nelle autocertificazioni, merita un cenno la sentenza del GUP del Tribunale di Milano Alessandra Del Corvo. Anche in questo caso, l’imputato è stato assolto, pur avendo inserito nell’autocertificazione relativa all’emergenza Covid-19 alcune circostanze non confermate dai successivi controlli (il datore di lavoro, interpellato dagli agenti di polizia ferroviaria, aveva negato che il suo dipendente fosse di turno in quel giorno).

Le motivazioni della sentenza si sono fondate sul presupposto che – essendo il DPCM un provvedimento amministrativo – non esiste formalmente alcuna norma di legge che imponga di attestare la verità sui fatti oggetto dell’autocertificazione, ricollegando “specifici effetti ad uno specifico atto-documento nel quale la dichiarazione falsa del privato sia in ipotesi inserita dal pubblico ufficiale”. Anzi, tale evenienza si porrebbe in contrasto con il diritto di difesa del singolo (art. 24 della Costituzione).

Questa pagina è realizzata da Confconsumatori APS con fondi del Ministero dello Sviluppo Economico (riparto 2020), nell’ambito del progetto regionale “2021 Consumatori re-start”, in collaborazione con le sedi emiliano-romagnole di U.Di.Con. (capofila), ACU, Asso-Consum, Aps Assoutenti, Codici e UNC.